Voorstellen voor een Amsterdamse aanpak:

1. Inleiding

Amsterdam is een emancipatiemachine, een plaats waar mensen hun talenten kunnen ontplooien en vooruit willen komen. Amsterdam is ook een stad waar mensen kunnen aarden en willen wortelen, waar gemeenschapszin, burgerschap en sociale verbanden essentieel zijn. Deze stad kan zich daarmee ontwikkelen tot een stad, waar vrijheid, dynamiek en creativiteit hand in hand gaan met solidariteit, geborgenheid en sociale rechtvaardigheid. Mensen maken Amsterdam.

Om te werken aan sociale emancipatie en uitsluiting tegen te gaan is het noodzakelijk dat alle Amsterdammers de kansen nemen die hun worden geboden. Mensen moeten zoveel mogelijk meedoen. Participeren. Maar sociale emancipatie is niet vanzelfsprekend. Door de meest uiteenlopende redenen haken mensen soms af. Jong en oud. Als gevolg van bijvoorbeeld schuldenproblematiek of een verslaving.

Juist deze mensen verdienen onze steun. Nieuw engagement is nodig om mensen te ondersteunen die zich proberen te ontworstelen aan armoede of maatschappelijk isolement. Wij willen mensen helpen bij het benutten van kansen, maar ook optreden wanneer mensen zich dreigen terug te trekken en zorg mijden.

Om dit te bereiken is een overheid nodig die sneller en beter reageert op signalen en optreedt voordat het echt misgaat. Een slagvaardige overheid die ingrijpt bij vereenzaming, buurtoverlast en vervuiling van mensen. Een overheid die oog heeft voor het welzijn van haar burgers, hun directe omgeving en de buurt.

In bepaalde gevallen is sociale emancipatie te bereiken met een blik achter de voordeur. De PvdA is niet bang om in een vroeg stadium in het gezinsleven van mensen in te grijpen en indien nodig hulp te bieden. Van belang daarbij is echter wel dat we oog houden voor de mens achter het probleem.

Te vaak wordt er voorbij gegaan aan de wensen en vooral ook de eigen mogelijkheden van een hulpbehoevende. Met deze raadsnotitie doet de PvdA Amsterdam een voorstel om een aanpak te ontwikkelen waarbij de eigen regie van de hulpbehoevende en zijn of haar omgeving centraal komt te staan. Uitgangspunt daarbij is: wat kan betrokkene samen met het eigen netwerk zelf oplossen, en waar is professionele ondersteuning noodzakelijk?

Verder doet de PvdA in deze notitie voorstellen om te komen tot een eenvoudig, toegankelijk en duidelijk stappenplan. Dit stappenplan moet voor zowel cliënt als instelling/organisatie inzichtelijk maken waar men precies staat. Dit zorgt niet alleen voor duidelijkheid bij de zorgbehoevende over het te volgen traject, maar biedt ook kader voor betrokken partijen. Dit kader maakt helder wat de precieze rol van de verschillende instellingen/organisaties is. Het moet voorkomen, door de aanstelling van een casemanager, dat deze partijen langs elkaar heen blijven werken.

Bij de voorjaarsnotitie en de algemene beschouwingen heeft de PvdA aangegeven te komen met een voorstel voor een Amsterdamse aanpak, de Eropaf-methode. Deze aanpak moet zorgen voor maatwerk, met oog voor de mensen waar het eigenlijk om gaat.

2. De Amsterdamse Aanpak: Eropaf!

De afgelopen tijd heeft de PvdA met veel mensen uit het veld gesproken over bestaande en succesvolle methodieken en samenwerkingsverbanden. We hebben bekeken welke methodes zouden kunnen bijdragen aan een toegankelijke, eenvoudige en duidelijke ondersteuning. Hulp waarbij de eigen regie van de zorgbehoevende en zijn of haar directe omgeving centraal staan en die versnippering binnen het zorgveld voorkomt. Hierbij is het belangrijk een aantal criteria te onderscheiden. Volgens de PvdA zijn dit de volgende:

• De systematiek moet de mogelijkheid bieden tot een neutrale kijk op de verschillende instellingen en organisaties, zonder bureaucratisch te worden
• Het beter inzichtelijk maken welke stadia van ondersteuning in elk ondersteuningsproces moeten worden doorlopen .
• Vormen van effectieve hulp uitsluiten mogen niet uitgesloten worden.

Is er een systematiek in Amsterdam die aan deze voorwaarden voldoet? Volgens ons is die er. Het is de Eropaf-methode die op dit moment al wordt gebruikt ter voorkoming van huisuitzettingen.

2.1 Eropaf: Geschiedenis
‘De Vliegende Hollander’ was een initiatief van hulpverleners van HVO-Querido, een instelling die zich richt op de doelgroep van dak- en thuislozen. Zij merkten niet alleen dat het aantal dak- en thuislozen toenam, maar ook dat zo’n leven op straat zorgde voor een cumulatie van problemen. Zij ontwikkelden daartoe de basis voor de zogenoemde Eropaf-methode.

Hoewel in het nieuwe beroepsprofiel van het maatschappelijk werk (januari 2006, uitgave van Nederlandse Vereniging van Maatschappelijk Werkers) de outreachende werkwijze nadrukkelijk in het centrum van het beroep wordt geplaatst, wijkt deze proactieve benadering van cliënten nog altijd af van de reguliere hulpverleningspraktijk, waarbij cliënten zich gewoonlijk melden aan het bureau van de hulpverlener.

Van Vliegende Hollander naar Eropaf! In 2004 is op kleine schaal een begin gemaakt met het integreren van de Eropaf-methode in de reguliere hulpverlening van de negen instellingen van maatschappelijke dienstverlening in Amsterdam. Schuldhulpverleners en algemeen maatschappelijk werkers van deze instellingen werden getraind in de Eropaf-methode. De uitvoering van deze methode vraagt zowel van de werkers als van de organisaties van maatschappelijke dienstverlening een flexibele instelling. Het doen van een huisbezoek is dan ook een van de pijlers in de werkwijze.

Via Eropaf kregen de hulpverleners te maken met mensen die niet uit eigen beweging bij de hulpverlening belanden. De werkwijze van bemoeibemiddeling volgde niet de gebaande paden, waardoor werkers en leidinggevenden aanliepen tegen allerlei zaken, zoals de hoeveelheid ‘regulier’ werk die er lag en ook tegen het feit dat met de verandering van werkwijze ook de registratie moet worden aangepast.

Een belangrijk element bij de ontwikkeling van deze methode was het opzetten van relaties tussen professionals die elkaar onvoldoende wisten te treffen, namelijk de maatschappelijke dienstverleners, schuldhulpverleners en maatschappelijk werkenden en de huisbezoekers van de woningcorporaties. Deze volgende stap in de ontwikkeling van Eropaf: het betrekken van de woningcorporaties bij de methode, was essentieel. Begin 2005 ondertekenden de maatschappelijke dienstverlening en de woningcorporaties een convenant dat vroegmelding moest bevorderen. Deze intentieverklaring hield feitelijk de samenwerking in tussen ruim 20 partijen in Amsterdam wat in de praktijk, ook nu nog, geen eenvoudige klus blijkt.

Essentieel is het stimuleren van degene die hulp- of ondersteuning nodig heeft. Niet alleen de hulpverleners maar ook de cliënt dient zich ‘outreachend’ te ontwikkelen. Hiervoor staat de eigen kracht conferentie model. Waar in dit innovatieprogramma het project rond vroegmelden tot doel heeft eerder, vaker en effectiever Eropaf te gaan, wat aanleiding kan geven tot een nog grotere druk op de reguliere hulpverlening, beoogt het project rond Eigen Kracht deze druk juist op termijn te verlichten door een werkwijze te introduceren die gericht is op het activeren van burgernetwerken in de hulpverlening en op het terugdringen van de bemoeienis van professionele hulpverleners.

2.2 Eropaf: Stappenplan
Ontstaan vanuit de behoefte en noodzaak om huisuitzettingen te voorkomen is een stappenplan ontwikkeld. Dit plan zou ons inziens model kunnen staan voor vrijwel ieder zorgtraject in Amsterdam. Het stappenplan ziet er als volgt uit:

1. Afspraken maken over aard en wijze van signaleren door mensen in het veld, politie, woningbouwcorporatie, onderwijzer, buurthuiswerker, straatcoach, of burger.
2. Wegen van het signaal bij een meldpunt, buurtnetwerk, zorgcommissie op een school, een Ouder Kind Centrum (OKC), WMO-loket, Vangnet, etc. Kan het meteen worden opgelost of is er meer nodig? Dit leidt zonodig tot een huisbezoek door bijvoorbeeld een maatschappelijk werker, ouderenwerker, leerplichtambtenaar, of wie dan ook om op korte termijn orde op zaken stellen. Deze moet acture problemen kunnen oplossen. Daarnaast kan door deze persoon de mogelijkheid van een eigen kracht conferentie geïntroduceerd worden, om te besluiten wat er daarna moet gebeuren.
3. Familie, vrienden en directe omgeving van de betrokken burger of jongere worden geactiveerd en er kan met behulp van onafhankelijke ondersteuning in een eigen kracht conferentie een plan gemaakt worden voor de langere termijn
4. Overdracht van het plan aan de contactpersoon onder punt 3. Daarna wordt bepaald of er professionele ondersteuning nodig is en wie optreedt als casemanager, die op basis van dit plan de professionele hulpverlening inkoopt en het vervolg bewaakt.
5. Monitoring, effectmeting en afrekenen op resultaat.

Met dit stappenplan wordt uitsluiting van belangrijke organisaties voorkomen. Organisaties kunnen, na onderling overleg, zichzelf positioneren in één of meerdere van de zes stappen. Het sluit dus geen organisatievormen en verschillende zienswijzen op de hulp in verschillende organisaties uit. Het maakt duidelijk welke stappen in een goed zorgtraject op verschillende gebieden kan worden doorlopen. Dat zorgt voor duidelijkheid bij hulpbehoevende en professionele instelling. En, zoals gezegd, het belangrijkste is dat de Amsterdammer met een zorgbehoefte centraal komt te staan. Dit blijkt voornamelijk in stap 3. Waarbij eerst wordt gekeken naar de zorgbehoefte van de Amsterdammer, de mogelijkheid om dat binnen het eigen netwerk op te lossen en de vraag aan externe hulpverlening te expliciteren. Daarna wordt aanvullende en passende hulp geboden. Dit is nu juist een stap die vaak wordt vergeten.

3. Het stappenplan nader bekeken

Er gebeurt al zeer veel in het sociale domein. Soms zelfs te veel: instellingen werken langs elkaar heen, weten soms niet van elkaar wat ze doen. Hulpverleners buitelen soms over elkaar heen. Maar te vaak ook vallen er gaten. Teveel mensen kennen de weg naar de hulpverlening niet, of worden niet gezien. Per stap geven we voorbeelden waar gaten vallen of afstemming ontbreekt. De voorbeelden zijn waar gebeurd, maar geanonimiseerd. Overigens wordt er op dit moment hard gewerkt om de vele verschillende ketens die in het sociale domein bestaan te stroomlijnen. Wat vooral nog ontbreekt, is een heldere positionering van degene die ondersteuning nodig heeft, om de eigen regie weer in handen te krijgen.

3.1 Signalering
Als iemand dood thuis gevonden wordt en er al weken lag, als een moeder haar kind doodt, of een jongen een politieagent aanvalt wordt achteraf altijd duidelijk dat er allerlei mensen waren die signalen hadden gezien. Maar ja, waar moet je er mee naartoe. Wie moet je benaderen?

“Het is druk in het buurthuis. Allerlei groepen lopen in en uit. Daartussen door scharrelt een oud dametje. Ze lijkt licht dementerend. De buurthuiswerkster realiseert zich dat ze haar de laatste tijd steeds vaker ziet. Ze besluit eens te informeren. Via via komt ze er achter dat ze ook wel eens in de kerk gezien is. Er gaat wat tijd overheen. Ze zit in een vergadering waarin ook de buurt en kerk club zit. Opeens schiet haar het vrouwtje te binnen, en ze vraagt of de buurt en kerkmensen haar kennen. Samen besluiten ze dat het goed zou zijn als een ouderenadviseur eens langs zou gaan. De stichting buurt en kerk neemt contact op, en er wordt een bezoek afgelegd. De buurthuiswerker is opgelucht. Want eigenlijk is dat volgens haar baas niet haar taak…”

Ons voorstel: een informatiecampagne
Voor burgers en mensen in het veld moet duidelijk worden waar zij signalen kunnen melden en/of zorgen kunnen uiten. Een breed opgezette informatiecampagne zou aan deze duidelijkheid kunnen bijdragen.Er zou een website moeten zijn waar iedereen kan vinden waar je wat wanneer kunt melden. Ook zou er wellicht een centraal nummer kunnen worden ingesteld, die mensen rechtstreeks doorstuurt naar de meldpunten en loketten in het stadsdeel

3.2 De melding en er op af!
Het is lang niet altijd duidelijk of er na een binnengekomen signaal ook daadwerkelijk actie wordt ondernomen, en wie dat dan zou moeten doen? Of er komt opeens actie vanuit verschillende hoeken tegelijkertijd. Zelden wordt er teruggekoppeld naar diegene die een signaal gaf.

De onderwijzeres van de basisschool maakt zich zorgen over een van haar kinderen. Ze meldt het in het zorgbreedteoverleg binnen haar school. Er verandert niets. Bureau Jeugdzorg heeft het druk. Bovendien moeten er meerdere meldingen zijn voordat Bureau Jeugdzorg in de versnelling schiet.

Ze spreekt moeder aan. Langzamerhand wordt haar duidelijk dat er thuis veel mis is, er is sprake van geweld en misbruik, veel ruzie, drank. Gelukkig besluit moeder eindelijk te verhuizen en haar vriend de deur te wijzen. Ze gaat een nieuwe start maken. Op school zien ze het kind opknappen. Of Bureau Jeugdzorg inmiddels ondersteuning biedt weet ze niet.
Dan doet een ex-buurvrouw aangifte bij DWI: deze vrouw krijgt een alleenstaande uitkering terwijl ze een vriend thuis heeft. De politie uit de buurt erkent dat het er nogal eens hommeles is. Haar uitkering wordt gestopt en ze moet met terugwerkende kracht een deel terugbetalen. Moeder gaat verhaal halen bij de ex-buurvrouw en het komt tot een handgemeen. Ze wordt opgepakt.

De onderwijzeres ziet het kind op school volledig in elkaar klappen. Ze concludeert: het heeft dus helemaal geen zin te melden.

Ons voorstel: outreachend werken
De professionele hulpverlening moet actief reageren op signalen. Door outreachend te werk te gaan kan een eerste diagnose worden gesteld, en indien nodig hulp worden geboden op de korte termijn (bijvoorbeeld door het invullen van formulieren).
Als de hulpverlening er op af gaat kan er van alles gebeuren. In veel gevallen worden belangrijke problemen op korte termijn opgelost. Te vaak wordt echter de mening van betrokkenen en hun direct omgeving onvoldoende als uitgangspunt gekomen. Er is een bepaald aanbod bij een bepaald probleem, en daar moeten mensen het mee doen. Soms schiet men opeens door: er wordt meteen zware hulp ingezet, terwijl er wellicht nog heel veel mogelijkheden van ondersteuning in de eigen omgeving zijn. De afspraken zijn lang niet altijd duidelijk wanneer welk middel wordt ingezet, of wellicht worden niet de afspraken niet altijd even zorgvuldig nagekomen.

Er is een melding binnengekomen bij het meldpunt voor zorg en overlast. Een gezin met 11 kinderen geeft vreselijke overlast voor de buren. Er is vaak geschreeuw, er zijn maar drie kamertjes in het huis, er is veel armoede en volgens de buren is het een chaos in het gezin. In het buurtnetwerk wordt het geval besproken. Jeugdzorg biedt aan om langs te gaan. Er is tegenwoordig een nieuw project, het zgn. VIG-project, en er worden nog plekken gezocht om in het kader van dat project een mentor in een gezin te plaatsen. Dat zou misschien wel eens fantastisch kunnen werken voor deze familie. De medewerker van bureau jeugdzorg gaat op bezoek, ziet dat volle huis met de vele kinderen, hoort het lawaai dat zoveel kinderen maken, en kan zich alles bij de klacht van de buren voorstellen. Ze meldt terug dat een mentor hier een heel goed idee zou zijn. Ongevraagd komt er vervolgens iemand het huis van de familie binnen en neemt de regie in huis over. Moeder is verbijsterd, en schaamt zich dat een vreemde in haar kasten zit, vader heeft het gevoel dat zijn gezag in het gezin volledig is ondermijnd. Hij zoekt steun bij een vertrouwenspersoon in de buurt, die onmiddellijk het buurtteam bij elkaar roept en dit besluit terugdraait. Samen concluderen ze dat de oplossing hier wellicht eerder gezocht moet worden in een groter huis voor het gezin.

Ons voorstel:
Door de verschillende organisaties en instellingen dienen afspraken te worden gemaakt hoe de signalen geanalyseerd moeten worden en wie – en met welke opdracht – er vervolgens op af gaat. Hier heeft het stadsdeel de regie om de uitvoering te bewaken. Het portefeuillehoudersoverleg van stad en stadsdelen stemmen deze afspraken af zodat er stedelijk eenduidigheid ontstaat.

3.3 De eigen kracht conferentie
Te vaak wordt er voorbij gegaan aan de wensen en de eigen mogelijkheden van een burger die ondersteuning nodig heeft. Organisaties en instellingen bepalen welk traject men moet doorlopen. Daarbij wordt onvoldoende rekening gehouden met de hulpbehoevende, maar ook zijn of haar directe omgeving. Men heeft het gevoel de eigen regie volledig te verliezen. Dit stuit in veel gevallen op weerstand. Men is het niet eens met het gekozen traject of vind het onnodig. Er ontstaat een onwerkbare situatie.

Sommige gezinnen melden zichzelf overal met hun problemen: schulden, werkloosheid, armoede, ruzie thuis, de kinderen zijn ongehoorzaam, het gaat slecht op school, enzovoorts. In hun wanhoop geven ze overal signalen af dat het niet goed gaat. Tot er 16 hulpverleners in en uit lopen. Eindelijk wordt besloten een ‘eigen kracht conferentie’ te houden, en met ondersteuning van een onafhankelijk coördinator wordt een grote groep familieleden bijeen geroepen; ook de buurvrouw is aanwezig en een mentor van school. Er wordt een plan gemaakt. Iemand helpt iedere week met de rekeningen. Een neef is bereid bijles te geven. En de zus van moeder zal met haar naar de dokter gaan. Zelfs taallessen komen op tafel. Uiteindelijk blijven er 3 punten over waar externe professionele hulp voor nodig is. Met een zucht van verlichting kunnen de andere 13 hulpverleners de deur gewezen worden. Er is weer zicht op een uitweg.

Ons voorstel: de eigen kracht conferentie
Hulpbehoevende maakt (indien nodig met onafhankelijke cliëntondersteuning) samen met zijn of haar directe omgeving, een ondersteuningsplan voor de langere termijn. Daardoor houden zij enerzijds regie over hun eigen leven anderzijds zorgt dit voor het activeren van een steunstructuur (het sociale netwerk, inclusief bestaande laagdrempelige steunstructuren in de buurt) waarop kan worden teruggevallen. Indien professionele hulpverleners ook moeten worden ingeschakeld, geeft dit hen van begin af aan inzicht in de zaken die men zelf wel en niet kan oplossen. Daardoor kan er hulp op maat worden aangeboden. Deze ‘eigen kracht aanpak’ wordt actief gepropageerd en op laagdrempelige plaatsen worden folders uitgezet, zodat mensen er ook zelf een beroep op kunnen doen. Daarnaast moet een ieder die er op af gaat, of dit nu ouderenbezoekers, Mee-consulenten, leerplichtambtenaren, vangnet jeugd of jeugdzorg is, een training krijgen hoe ze een dergelijke ‘eigen kracht aanpak’ kunnen introduceren.

3.4 De regie over de uitvoering
Als professional en klant er samen uit zijn wat er moet gebeuren, dan is de vraag of dit ook daadwerkelijk gebeurt. Immers, eerst moet er geïndiceerd worden, er zijn soms wachtlijsten, instellingen doen soms de indicatie soms nog eens over, er kan wisseling in personeel zijn, waardoor dossiers blijven liggen, enzovoort. Maar een deel van de vragen vallen buiten het bestek van de huidige hulpverleners. Er wordt nog niet ingespeeld op een integrale ondersteuning. Wie heeft de regie over de uitvoering?

Een jonge vrouw met kinderen is met ruzie uit haar huis weggelopen. Ze werd mishandeld door haar man, en hield het er niet meer uit. Ze komt terecht in een blijf van mijn lijf huis, maar krijgt te horen dat er eigenlijk geen ruimte is voor haar kinderen. Ze wonen een tijdje op één kamer, maar ze ziet dat het slecht is voor haar kinderen. Ze praat regelmatig met een psycholoog, maar ziet geen uitweg. Ze verhuist naar de vrouwenopvang. Met de dag wordt ze depressiever, en weet niet meer hoe ze verder moet. Een tante werkt bij jeugdzorg en suggereert haar een eigen-kracht conferentie. Ze maken een prachtig plan met hele familie, die haar wil ondersteunen om haar leven weer op te bouwen en ze ziet eindelijk weer licht aan het eind van de tunnel. Het enige wat er nu nog moet gebeuren is een huis vinden, zodat ze echt kan beginnen. Maar dat blijkt onmogelijk. Maanden trekt ze overal aan de bel. Steeds zijn er andere redenen waarom er geen huis voor haar is. Op dat moment dreigt Bureau Jeugdzorg in te grijpen. De kinderen moeten naar een pleeggezin, vindt dit bureau, want dit leven is niet goed voor de kinderen. De moed zinkt haar weer in de schoenen. Is het dan allemaal voor niets geweest? De gemeentesecretaris zelf moet er uiteindelijk aan te pas komen om een doorbraak te forceren. Ze vindt een huis, wrodt ondersteund door haar familie, en kan haar leven met haar kinderen weer oppakken.

Ons voorstel: casemanager en betere heldere afstemming en regie
Er wordt een casemanager aangesteld. Indien dit niet dezelfde professional is als de ‘eropaf’ hulpverlener uit de vorige fase wordt de informatie persoonlijk overgedragen. De vraag van de cliënt en de directe omgeving is bepalend voor de hulp die geboden wordt. Hierbij is het de taak van de casemanager om contact te houden met enerzijds de cliënt en het eigenkracht netwerk en anderzijds de verschillende instellingen en organisaties. Op deze manier moet hij of zij in staat worden geacht na te gaan of alle afspraken worden opgevolgd, het gewenste effect hebben en het plan indien nodig in overleg bij te stellen (monitoring). Ook kan de casemanager voorkomen dat verschillende instanties langs elkaar heen gaan werken.

De vragen in het opgestelde ondersteuningsplan en de daaraan gekoppelde steunstructuur kunnen alle levensdomeinen betreffen, bijvoorbeeld wonen, opvoedingsondersteuning, verslavingszorg, huiswerkbegeleiding, thuiszorg, ondersteuning van de mantelzorg, sport, werk, schuldhulpverlening. Dit vraagt een breed mandaat voor de casemanager. Zijn er knelpunten, dan moet er een beroepsmogelijkheid in Amsterdam zijn bij iemand die doorzettingsmacht heeft (ism de betreffende portefeuillehouders) om problemen snel op te lossen.

De rol van de indicatie-instellingen verandert in een dergelijke aanpak. Een CIZ of Bureau Jeugdzorg moet voordat er een plan wordt gemaakt duidelijk maken welke randvoorwaarden er zijn, bijvoorbeeld ten aanzien van veiligheid en financiering (ze kunnen bijvoorbeeld aangeven tot welke bedrag, al dan niet in natura, ondersteuning maximaal beschikbaar zou kunnen zijn). Hun controletaak achteraf moet wellicht versterkt worden.

NB. Verdergaande maatregelen kunnen als stok achter de deur afgesproken worden, maar alleen als betrokkenen of geen enkele manier willen of kunnen meewerken aan het voorgaande traject. Daar waar een eigen kracht aanpak niet mogelijk blijkt, of er onwil is te pogen de problemen zelf op te lossen, kan soms de noodzaak bestaan alsnog in te grijpen. Dat betekent wel dat dan duidelijk is dat er weinig mogelijk is vanuit het eigen netwerk. Het positieve van deze constatering is dat er in dat geval met redelijke zekerheid kan worden gezegd dat ouders, broers, neven, nichten en buren bij het vervolgtraject een geringe rol zullen spelen. Er zal dan meer moeten worden ingezet op professionele begeleiding. Vaak komt dan ook een justitieel traject van dwang om de hoek kijken. Of dit allemaal noodzakelijk is, weten we echter pas als we hebben getracht om Amsterdammers met een zorgbehoefte zelf met een plan te laten komen.

3.5 Effectmeting: Afrekenen op resultaat!
En tenslotte, als de overheid de instelling betaald, wordt er afgerekend op het aantal uren en de verrichte handelingen, maar niet op de resultaten. Of de ingezette middelen daadwerkelijk effectief zijn, weten we zelden. Kan dat niet anders? Wat ons betreft moeten instellingen binnen deze systematiek worden afgerekend vanuit de vraag die aan hen is gesteld. Clienttevredenheid moet een belangrijk kriterium zijn.

4. Verbreding Eropaf-methodiek

Zoals in de vorige hoofdstukken bleek worden elementen van de voorgestelde aanpak al op veel plekken gebruikt. Dat gebeurt op dit moment echter nog te ad hoc. Zelfs als de behandeling onderdeel uitmaakt van een ketenaanpak, waardoor de verschillende organisaties goed op elkaar zijn ingespeeld worden essentiële punten binnen de stappen en zelfs hele stappen overgeslagen. Daarom willen wij graag een inventarisatie van de vindplaatsen van dergelijke belangrijke signalen op dit moment, en inzicht in wie dan vervolgens ‘er op af’ gaan.

4.1 Training
De hulpverleners die er op af gaan moeten weten hoe ze achter de voordeur komen en hoe ze op korte termijn oplossingen in gang moeten zetten. Maar zij moeten vervolgens ook een stap terug kunnen doen en mensen zelf het heft in handen geven om een plan te maken (‘eigen krachtconferentie’). Daartoe is verstandig om deze professionals een korte training te geven hoe een eigenkracht conferentie te introduceren.

Uit onderzoek van de HVA is gebleken dat voor een professional het moeilijkste in de Eropaf-methode is om een stap terug te zetten. Dit vraagt een cultuuromslag. Veelal zijn professionals getraind om te denken dat zij weten wat er moet gebeuren, waarmee ze onbewust hun cliënten met hun directe omgeving buiten spel zetten. Daarmee maak je mensen afhankelijk, passief, en soms zelfs defensief, terwijl de bedoeling moet zijn ze juist te activeren om hun problemen onder ogen te zien, te delen en te willen oplossen. Dat maakt het werk van de hulpverlener uiteindelijk ook effectiever en prettiger. Daarom is een training om die stap terug te zetten zo belangrijk.

4.2 Voorkomen wachtlijsten
We moeten ons realiseren dat het niet altijd gaat om óf professioneel ingrijpen, óf het organiseren van steun uit de eigen sociale omgeving, maar even vaak om én/én. Als er voor de oplossing professionele hulpverlening nodig is, moet die beschikbaar zijn. Professionele ondersteuning is echter nooit 24 uur per dag beschikbaar. Ook professionele hulpverlening is er dus mee geholpen als er een actief netwerk en een vertrouwenspersoon aanspreekbaar is, als er mantelzorg is, of als er een steunstructuur is in de buurt waarmee afspraken zijn over de mogelijke inzet. Bovendien zijn er nogal eens wachtlijsten, waardoor er lange tijd niets gebeurt en problemen escaleren. In de tussentijd kan al wel de eigen krachtconferentie plaats vinden. Als er wachtlijsten zijn bij de professionele hulpverlening, moet dat overigens tevoren duidelijk zijn, zodat mensen dat in hun keuze voor oplossingen kunnen laten meewegen. Niets is zo erg als een plan te maken, en achteraf te horen dat het niet kan omdat er wachtlijsten zijn.

4.3 Nieuwe vormen van indicatiestelling
Daar waar knelpunten in de uitvoering zijn, zou er een beroepsmogelijkheid moeten zijn, iemand die niet bureaucratisch kan ingrijpen en oplossingen kan forceren.
Interessant is daarnaast dat in veel gevallen de indicatiestelling kan worden gebaseerd op het integrale plan van de cliënt en diens sociale omgeving. Dan kan worden volstaan met het stellen van randvoorwaarden vooraf, het accepteren van het plan en een steekproefsgewijze controle achteraf.

4.4 Concrete verdere mogelijkheden van verbreding
Om een paar voorbeelden te noemen:
• Naast de corporaties kan ook met Nuon een protocol worden afgesproken om schulden te signaleren, waarna het stappenplan in werking wordt gesteld.
• Ook het signaal dat iemand afhaakt in of om allerlei redenen niet wordt toegelaten tot een traject van schuldhulpverlening, kan aangegrepen worden om er op af te gaan, en het voorgestelde stappenplan af te werken.
• Een voorbeeld van een plek waar meldingen en signalen gewogen moeten worden is het huidige Ouder Kind Centrum (OKC), inclusief hun samenwerkingspartners zoals de GGD, de huisarts, de kinderopvang en de voorschool. Het OKC zou als centrum kunnen dienen van waaruit zo nodig iemand ‘er op af’-gestuurd wordt, afhankelijk van de aard van de problematiek kunnen dat verschillende professionals zijn.
• Nog een mogelijkheid zijn de scholen en de plekken waar de vrije tijd wordt doorgebracht. Een mentor, een leerplichtambtenaar, een schoolarts, buurthuiswerk, jongerenwerk, naschoolse opvang, en de wijkpolitie – zij allen kunnen signalen opvangen die de Eropaf-methode noodzakelijk maken. Het moet mogelijk worden gemaakt vanuit de zorgbreedtecommissies of de buurtnetwerken de aanpak te starten en volgen. Schooluitval kan in veel gevallen te maken hebben met problemen achter de voordeur. Als een leerplichtambtenaar de ouders bij zich roept omdat een kind te vaak spijbelt of te laat komt, moet dit de start van het stappenplan kunnen betekenen .
• Bij chronische ziekte of een handicap zijn het de gezondheidsinstellingen of huisartsen die kunnen signaleren dat er iets moet gebeuren achter de voordeur, om acute problemen te voorkomen. Ze kunnen bv bij de loketten voor zorg en samenleven hun signalen neerleggen, of bij het algemeen maatschappelijk werk.
• Een plek waar bij psychiatrische problemen of drugsoverlast signalen binnenkomen is bij voorbeeld het meldpunt voor zorg en overlast, in samenwerking met politie en zorginstellingen. Ook telefonische hulplijnen moeten kunnen doorverwijzen. In de discussie rond maatschappelijke steunstructuren lijken deze meldpunten een centrale rol te gaan spelen
• Bij geweld in een gezin, of het nu om kinderen, vrouwen, kwetsbare ouderen of zelfs mannen gaat, is er al een aanpak (RAAK, AMK) die zijn sporen heeft verdiend. Toch verdient het ook daar aanbeveling te kijken of de eigen kracht fase daar nog vaker in kan worden opgenomen. Er zijn daar inmiddels ook goede ervaringen mee, mits het in een relatief vroege fase van de problemen wordt ingezet. Juist bij conflicten binnen families, of gevallen van eerwraak kan deze aanpak zijn vruchten afwerpen.
• Instellingen in de samenleving zoals corporaties, buurthuizen, buurtbeheer- en wijkopbouworganisaties kunnen de ogen en oren van de buurt zijn en signaleren, bv. bij dreigend isolement van mensen in de buurt, of beginnende dementie. Plotselinge gebeurtenissen (bijvoorbeeld het overlijden van de partner) of gedwongen verhuizingen (bv in stadsvernieuwingswijken) kunnen de aanleiding vormen voor een huisbezoek van bv ouderenadviseurs om mensen te wijzen op de mogelijkheden die er zijn om mee te blijven doen, en isolement te voorkomen. Er worden aanzetten gedaan om het basispakket voor ouderen te verbreden zodat huisbezoek voor grotere groepen mogelijk wordt. Zo nodig kan de hele ‘er op af’- aanpak ingezet worden.
• Voor mensen die uit detentie komen, en niet direct kunnen terugvallen op hun oude netwerk kan de activering van de sociale omgeving en het maken van een plan ook een zinvolle stap in de ondersteuning zijn
• Jongeren in de buurt die op straat problemen veroorzaken, kunnen het signaal zijn waarop een straatcoach duidelijk maakt: we moeten ‘er op af ‘, achter de voordeur, naar de ouders. Ook dan is het stappenplan van toepassing: de volgende stap zou moeten zijn om de ouders samen met hun eigen netwerk (bijvoorbeeld een buurvrouw, een sportleraar, een neef of een grootmoeder) de kans te geven een plan te maken, en duidelijk aan te geven op welke punten er ondersteuning nodig is om de situatie weer in de hand te krijgen. Het kan daarbij goed zijn om een stok achter de deur te hebben voor ouders die in eerste instantie niet willen of durven meewerken. Want we moeten ons realiseren dat een eigen kracht conferentie om zelf een plan te maken is zeker niet de gemakkelijkste weg is: het is confronterend en soms zeer emotioneel voor mensen om dit te doen. Maar het laat mensen wel in hun waarde, en kan op lange termijn veel effectiever zijn dan wanneer de instanties alles overnemen. Nogmaals: soms is het nodig, en dan moet het ook gebeuren, en kan het ook.
• Ongetwijfeld zijn er nog veel meer mogelijkheden te bedenken.

5. Aanbevelingen

Volgens de PvdA Gemeenteraadsfractie kunnen door middel van de Amsterdamse Aanpak problemen (relatief) vroeg worden opgepakt. Eropaf bij de eerste duidelijk signalen. En zonder daarbij ooit de mens achter het probleem uit het oog te verliezen. Mensen behouden de eigen regie over hun leven. Alles wordt in het werk gezet worden om mensen te stimuleren zelf actief aan de oplossing van hun problemen te werken en de professionele hulpverlening alleen in te zetten waar en zo lang het nodig is. Dat zorgt voor maatwerk, een effectieve inzet van hulpverlening en een langdurige basis voor oplossingen binnen het gezin. Het vraagt echter wel een cultuuromslag bij de professionele hulpverleners.

Wij denken dat een dergelijk stappenplan een actieve preventieve aanpak op allerlei terreinen mogelijk maakt. Deze Amsterdamse aanpak kan een belangrijke uitwerking van de WMO en de jeugdhulpverlening worden, waarin preventie van belang is, maar ook de betrokkenheid van het eigen netwerk en de inzet van buurtgerichte maatschappelijke steunstructuren. Overal waar problemen vroegtijdig gesignaleerd kunnen worden die om snel ingrijpen vragen, is deze Amsterdamse Aanpak inzetbaar.

De PvdA gemeenteraadsfractie doet de volgende aanbevelingen aan het College van B&W:

1. Organiseer een grote conferentie om de voorgestelde aanpak breed te bespreken en de mogelijkheden de aanpak optimaal in te zetten te verkennen
2. Breng in kaart hoe de aanpak kan worden geïntegreerd in de ontwikkelingen in het kader van de OKC-vorming en de opzet van Maatschappelijke Steunstructuren
3. Maak een plan van aanpak waarin wordt aangegeven hoe in Amsterdam de ‘er-op-af’ aanpak als Amsterdamse aanpak stapsgewijs kan worden ingevoerd.
4. Maak een plan om de benodigde cultuuromslag bij professionals te bewerkstelligen, zodat Amsterdammers altijd in de gelegenheid worden gesteld zelf de regie houden. Onderdeel daarvan zou imoeten zijn een training hoe ze een eigenkracht-aanpak kunnen introduceren voor professionals die achter de voordeur komen en voor medewerkers van het loket voor zorg en samenleven.
5. Organiseer een beroepsmogelijkheid met doorzettingsmacht om knelpunten in de implementatie van de ‘eigen kracht’-plannen te doorbreken
6. Onderzoek op welke wijze deze aanpak kan worden betrokken bij het toetsingskader welzijn in beeld en vervolgens kan worden meegenomen in de subsidie-eisen zorg, welzijn en jeugd.
7. Start een discussie met de indicatiestellende instellingen over hun visie op de rol van deze instellingen in een dergelijke aanpak, en hoe deze rol te implementeren.

Bijlage 1

Casus: Probleemgezin Slotervaart

“Twintig instanties in Amsterdam Slotervaart verdringen zich om een alleenstaande moeder met tien kinderen te helpen.

[…]

Inbraak, beroving, brandstichting, het onder water zetten van woningen is slechts een kleine opsomming van de belevenissen. In de loop der tijd zijn ongeveer twintig instellingen zich met de moeder en haar omvangrijke kroost gaan bezig houden. Er zitten verschillende welzijnsorganisaties in het gezin, zoals Jeugdzorg, maatschappelijk werk, reclassering, jeugdpsychiatrie De Bascule, Altra, de Willem Schrikkergroep, Spirit (met diverse programma’s), MEE en het Leger des Heils. Er zijn twee gezinsvoogden en een aparte begeleider voor moeder. Vrijwel ieder gezinslid heeft een eigen hulpverlener. De oudste kinderen zijn bekend bij politie en justitie. Ze maken deel uit van een groep die in de buurt ernstig overlast veroorzaakt.

[…]

Zoals eerder gebeurde, worden weer met de familie X ‘portiekgesprekken’ georganiseerd, weer nieuwe afspraken gemaakt, en er komt, dat is wel nieuw, een ‘schoonmaakplan’ opgesteld. Het haalt niets uit.

[…]

Elke drie weken zitten woningstichting, het stadsdeel Slotervaart, Jeugdzorg, de politie en Impuls, een organisatie voor maatschappelijke dienstverlening, met elkaar om tafel zonder dat dit tot oplossingen leidt.

[…]

Eind vorig jaar hoort de Amsterdamse burgemeester Cohen min of meer bij toeval over de wanhopige situatie rond het gezin X. "Jezus, dit is verschrikkelijk’, zegt hij, ‘dit kán niet en dit mag niet.” Hij geeft gemeentesecretaris Erik Gerritsen opdracht met alle betrokken partijen. Tijdens de eerste bijeenkomst van het zogeheten ‘casus-overleg’ in januari, met alle managers en veldwerkers in de zaal, blijkt niemand een compleet beeld te hebben van wat er in het gezin aan de hand is. Hulpverleners menen dat het de goede kant op gaat, terwijl politie en Eigen Haard juist een heel ander idee hebben.

In februari presenteren welzijnswerkers een lange actielijst om moeder en kinderen beter te laten functioneren. In het gezin moet 24uurs-begeleiding komen, huishoudelijke hulp en een vaste oppas omdat moeder vaak ’s avonds en ’s nachts afwezig is. Een aantal kinderen gaat in de weekenden naar een pleeggezin. Wachtlijsten moeten worden omzeild.

[…]

Een financiële coach is nodig voor de administratie, omdat er grote schulden zijn. Zo is er grote huurschuld, omdat de huursubsidie en toeslag zijn gestort op de rekening van de in Marokko wonende vader. Verdere wensen: langdurige pedagogische ondersteuning voor moeder, gezinstherapie en een therapeut die de kinderen vaardigheden leert voor gedrag binnen het gezin en ‘naar de instanties toe’.

[…]

Alle partijen loven het initiatief van burgemeester Cohen om gezamenlijk een oplossing te vinden. Nooit eerder is geprobeerd om zo een model te ontwikkelen voor de aanpak met extreem problematische gezinnen, waarvan er naar schatting in Amsterdam driehonderd zijn. Maar gezien de complexiteit van de problemen in het gezin voorspelt iedereen dat het een langdurige kwestie wordt.

Gerritsen stelt in maart voor dat alle partijen instemmen met de benoeming van een regisseur die bepaalt wat er met het gezin moet gebeuren. Alle organisaties stellen dan hun wettelijke bevoegdheden in dienst van de regisseur. Gerritsens voorstel stuit op allerlei bezwaren. De twee gezinsvoogden zeggen aan niets te zullen meewerken wat niet in het belang van de kinderen is. De directies van de welzijnsorganisaties willen nog ten minste drie maanden gelegenheid om het gezin te bewegen in de buurt geen overlast te veroorzaken en geen criminaliteit te plegen. Als dat geen effect, moet een nieuwe analyse worden gemaakt. Maar het geduld van de buitenwereld is na bijna tien jaar overlast op.
Burgemeester Cohen noemt de organisaties collectief ‘machteloos’. Hij constateert dat met de beste bedoelingen wordt langs elkaar heen gewerkt. ‘Het gaat ook over vertrouwen. Ze kunnen moeilijk over de eigen schaduw springen. Dit zijn typische problemen van de hedendaagse bureaucratie. Maar het gaat lukken, ook al is de materie ongelooflijk taai.”

Bijlage 2

Kosten-batenanalyse Eropaf! methode in geval van huisuitzetting

Het is nog niet geheel mogelijk hard te maken waar de directe en indirecte winst van de Amsterdamse Aanpak te behalen valt. De stichting Eropaf! Heeft in een eerder stadium geprobeerd de directe en indirecte (maatschappelijke) kosten en baten van de Eropaf! methode in geval van huisuitzetting in beeld te brengen.

Directe kosten
Een ontruiming gaat gepaard met veel kosten. Allereerst natuurlijk de directe kosten die een verhuurder maakt om een ontruimingsprocedure tot een goed einde te brengen. Gemiddeld is hier zo’n 7000,– euro mee gemoeid; juridische procedure, deurwaarder, ontruiming zelf, weer verhuurbaar maken van de woning, afboeken oninbare huurachterstand etc.

Daarna begint de maatschappelijke kostenteller echter pas echt goed te tikken. Vaak komen wegens huurschuld ontruimde mensen uiteindelijk in een vorm van opvang terecht. De dagprijs hiervan bedraagt al snel vijftig tot vijfenzeventig (nachtopvang) tot ongeveer honderd (intramuraal) euro per dag. Wanneer het gaat om een gezin met kinderen lopen de kosten van een maand opvang dus op tot tussen de vijf en tienduizend euro.

Eenmaal in het opvangcircuit beland maken de meeste mensen hier tenminste zes tot twaalf maanden gebruik van. De kosten van een jaar opvang voor een gezin kunnen zo in de buurt komen van de aanschafprijs van een goedkope koopwoning. Omdat mensen met openstaande huurschulden niet in aanmerking komen voor een sociale huurwoning is een verblijfsduur van een jaar in een opvanginstelling geen uitzondering. Dat dit langdurige verblijf gepaard gaat met vormen van hospitalisering en afhankelijkheid in plaats van leidt tot grotere onafhankelijkheid en zelfstandigheid ligt voor de hand.

Verhalen
Naast de huurschuld wordt door of namens verhuurders geprobeerd om de kosten van een huisuitzetting te verhalen op de -ontruimde- schuldenaar. In de regel is het zo dat een wegens huurschuld ontruimde huurder nog jaren na de ontruiming financieel een ‘kale kip’ is waarvan niet of nauwelijks te plukken valt. Veel mensen komen na de ontruiming dan ook in Inkomensbeheer, schuldsanering, schuldhulpverlening of de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (WSNP) terecht. Dit betekent dat schuldeisers, onder wie de voormalige verhuurder, uiteindelijk genoegen moeten nemen met terugbetaling van een relatief klein percentage van de schuld. De rest zal onherroepelijk worden afgeboekt als oninbaar en wordt dus voldaan door de andere huurders.

Maatschappelijke kosten
Buiten de directe financiële kosten zijn er ook indirecte -maatschappelijke- kosten. Een ontruiming verstoort of verbreekt sociale netwerken en vangnetstructuren. Een persoon of gezin is na een ontruiming vaak enige jaren op drift voordat weer een ankerplaats wordt gevonden. En dan moet het opbouwen van sociale verbanden nog beginnen.

Kinderen kunnen na een ontruiming meestal -abrupt- niet meer naar ‘hun’ school. Jeugdzorg en andere hulpverleners worden ingeschakeld; dure begeleiding komt op gang. Regelmatig leidt dit tot opname(s) in de jeugdzorg.

In geval van ouderen volgt na een ontruiming vaak opname in een verzorgingshuis. Mensen met latent aanwezige psychische en/of psychiatrische problemen raken in een toestand waarin deze problemen ineens door kunnen breken; alle houvast en balans gaat teloor. Opname in de psychiatrie komt na een ontruiming wegens schulden met enige regelmaat voor.

Vergeet verder ook niet de kosten die gemaakt worden doordat vaak vrij veel hulp- dienst- en zorgverleners ingeschakeld moeten worden. Die op hun beurt weer in netwerken met elkaar gaan overleggen………

Winst!
Meewerken in de Eropaf! methode leidt voor verhuurders tot een veel lager bedrag aan oninbare schulden. Het grootste deel van de bijkomende juridische en deurwaarderskosten hoeft al niet gemaakt te worden. Dit scheelt al veel, want als de – juridische – kosten niet of nauwelijks op de schuldenaar verhaald kunnen worden, dan is de opdrachtgever (verhuurder) voor het hele bedrag aansprakelijk. Actief participeren in Eropaf!, het vroegtijdig en actief ingrijpen bij dreigende huurschulden, scheelt een corporatie gemiddeld per escalerende huurschuldsituatie een paar duizend euro!

Naast het financiële belang hebben woningcorporaties natuurlijk ook een belang om zich (nog) meer sociaalmaatschappelijk verantwoord te profileren. Zorg voor huurders in een moeilijke positie is een manier om sociale betrokkenheid tot uitdrukking te brengen. Deelnemen in Eropaf! biedt daar de gelegenheid toe.

Voor gemeenten, die steeds meer de financiële verantwoordelijkheid voor opvang en maatschappelijke re-integratie dragen, is het actief bevorderen of aansturen van Eropaf! netwerken ook financieel een aantrekkelijk verhaal. Kosten voor dure opvangvoorzieningen hoeven niet te worden gemaakt; in plaats daarvan kan geïnvesteerd worden in doortastende – outreachend denkende én werkende – instellingen voor maatschappelijke dienstverlening. Ook de kosten die gemeenten maken om mensen weer te re-integreren in het arbeidsproces zullen beduidend lager zijn. Vanuit een woning re-integreren in het arbeidsproces is immers een stuk makkelijker dan vanuit een opvangsituatie.

Een actief en preventief Eropaf! beleid zorgt voor behoud en versterking van sociale structuren en netwerken en draagt daarmee bij aan de mogelijkheden van burgers om hun eigen –gezamenlijke- verantwoordelijkheid te nemen.