Burgers onder de Burgers

Met 4-componentenlijm Amsterdamse bestuurskracht vergroten

De fractie van de PvdA neemt duidelijk afstand van het bestuursakkoord zoals dat eind 2006 door de besturen van de centrale stad en de stadsdelen is afgesloten. De voorgenomen bindende afspraken tussen de besturen bij meerderheid van stemmen leidt tot logge besluitvorming, houdt geen rekening met lokale definities van vraagstukken en zet de gekozen volksvertegenwoordiging op afstand. De politieke aansturing van het college door de (deel)raad wordt beperkt. De voorstellen zijn daarmee in strijd met de Gemeentewet.

In december gingen de besturen van de stadsdelen en van de centrale stad een akkoord aan voor de lopende bestuursperiode: Bestuursakkoord stad en stadsdelen 2006-2010. De dagelijkse besturen hebben besloten een bindende samenwerking aan te gaan op een achttal beleidsthema’s. De besturen beogen met het samenwerkingsakkoord de slagkracht van het bestuur in de stad te vergroten
.
Tijdens de behandeling van het akkoord in de commissie Middelen en Veiligheid (8 februari jl.) heeft de fractie van de PvdA aangegeven dat de genoemde thema’s als ‘terugdringen voortijdig schoolverlaten’, ‘jeugdzorg’, ‘aanpak huiselijk geweld’ en regelgeven en handhaven’ thema’s zijn, die ook in het bestuursakkoord van het stadsdeel worden genoemd en waar door samenwerking met de centrale stad en wellicht andere stadsdelen betere resultaten zijn te behalen. Tegelijkertijd vraagt de fractie zich af of de beoogde vorm van samenwerking daartoe het meest geschikt is.

Begin tachtiger jaren werd door de raad van Amsterdam besloten tot een bestuurlijk stelsel, waarbij taken werden verdeeld tussen de centrale stad en de stadsdelen. De stadsdelen kregen gekozen bestuursorganen. Achtergrond van deze wijziging van het bestuurlijk stelsel was
dat problemen beter opgelost kunnen worden, waar deze zich voordoen,
dat door de schaal van Amsterdam de democratische legitimatie voor het oplossen van problemen in de stadsdelen tekortschoot in vergelijking met andere gemeenten,
dat door decentralisatie van taken en bevoegdheden en verdeling van de ambtelijke organisatie naar de decentrale besturen de doeltreffendheid en doelmatigheid van het bestuur verbeterd konden worden, waardoor kostenbesparingen werden gerealiseerd. Amsterdam is door de binnengemeentelijke decentralisatie omgebouwd tot een gedecentraliseerde eenheidsstad.

Wie kijkt naar de resultaten in Amsterdam Zuidoost zal moeten constateren dat het decentrale bestuur aansprekende resultaten heeft geboekt. Wie de trends van midden jaren tachtig – de start van het stadsdeelbestuur – vergelijkt met de huidige ziet een kansrijk stadsdeel nu in plaats van een verloederend stadsdeel toen. Deze trendbreuk is met name ingezet begin negentiger jaren met de start van de vernieuwing van de Bijlmermeer.
Wat was doorslaggevend in de ontwikkeling? Amsterdam Zuidoost was tot stand gekomen op de tekentafel van de – nog niet gedecentraliseerde – stad Amsterdam. Volstrekt onvoldoende was rekening gehouden met de mensen die er zouden gaan wonen. De structuur van het nieuwe stadsdeel correspondeerde volstrekt niet met de cultuur van de mensen die er gingen wonen. Een mismatch die geen goede afloop kon krijgen. Tijdens het vernieuwingsproces is nadrukkelijk wel gekeken naar de wooncultuur – geheel van waarden en normen met betrekking tot het wonen – van de bewoners. De resultaten zijn aansprekend en vormen een voorbeeld voor de wijze waarop elders stedelijke vernieuwing tot stand kan komen.

De raad en het bestuur van Zuidoost hebben de vernieuwing natuurlijk niet zonder samenwerking tot stand gebracht. Samen werd gewerkt met de centrale stad en – wat niet minder belangrijk was – met de netwerken die in het stadsdeel aanwezig zijn. De leus van Jan Schaefer ‘bouwen voor de buurt is bouwen voor jezelf’ is bij de vernieuwing van de Bijlmermeer het leidende principe.

Wat geldt voor de vernieuwing van de Bijlmermeer, geldt evenzeer voor het oplossen van problemen en benutten van kansen op ander terreinen. Om een voorbeeld te noemen. In de voorgaande bestuursperiode heeft het stadsdeel veel werk gemaakt van de aanpak van de drugsproblematiek. Vanaf de zeventiger jaren was Zuidoost het afvalputje van de stad als het gaat om de drugsproblematiek. In de tijd van wethouder Vorrink was Zuidoost het enige stadsdeel, waar bewoners bereid waren drugsopvang (Ganzenhoef) te realiseren. Vanaf dat moment werd bij de aanpak van de drugsproblematiek elders in de stad de problematiek naar Zuidoost geveegd. De metro kreeg niet voor niets de bijnaam ‘heroïne expres’. In de voorgaande periode heeft de raad het initiatief genomen om de koers te wijzigen. Een combinatie van repressieve maatregelen en flankerende zorgvoorzieningen voor gebruikers in Zuidoost alsmede een positionering van die aanpak in een stedelijk en regionaal perspectief van de problematiek hebben bijgedragen aan een aanzienlijke vermindering van de drugs- en drugsgerelateerde problematiek. Ook hier een evenwichtige samenwerking tussen het stadsdeel, de centrale stad en lokale netwerken.

De aanpak van de drugsproblematiek is volgens het bestuursakkoord stad en stadsdelen overigens ten onrechte geen onderwerp van de samenwerking. Zoals ook de bestrijding van armoede geen onderdeel uitmaakt van het bestuursakkoord stad en stadsdelen. Zowel de aanpak van de drugsproblematiek als de aanpak van de armoede zijn beleidsthema’s waar verticale samenwerking tussen het stadsdeel en de centrale stad gekoppeld aan de samenwerking tussen de lokale netwerken tot goede resultaten kan leiden. Juist een dergelijke bundeling van krachten heeft betekenis voor de bewoners om wie het gaat.

Het zijn voorbeelden van de wijze hoe problemen in hun lokale verschijningsvormen door bestuurlijk maatwerk worden opgelost en kunnen worden opgelost. Steeds wordt vanuit het lokale probleem lokaal naar relevante oplossingen gezocht die samen met lokale partners en de centrale stad worden aangepakt. Schoolverlaters, jeugdproblematiek, invoering WMO zijn ook onderwerpen die door een dergelijke samenwerking succesvol aangepakt kunnen worden. Een gecentraliseerde probleemdefinitie en gecentraliseerde aansturing van de oplossingen staan daar haaks op.

Het bestuursakkoord stad en stadsdelen bindt de besturen van de centrale stad en de stadsdelen aan elkaar. In het openbaar bestuur ligt het primaat bij de gekozen volksvertegenwoordiging. Bestuurders zijn in de eerste plaats gebonden aan de gekozen volksvertegenwoordiging: de raad. Deze binding gaat zover dat de bestuurders aan deze gekozen volksvertegenwoordiging verantwoording dienen af te leggen. De volksvertegenwoordiging als hoogste orgaan in de gemeente en in het stadsdeel kan in het uiterste geval de binding met het bestuur of bestuurders verbreken. Een binding van bestuurders aan een orgaan op stedelijk niveau en tegelijkertijd aan de raad geeft een spagaat die te gemakkelijk tot ongelukken kan leiden en die tevens in strijd is met het primaat van de gekozen volksvertegenwoordiging zoals die is geregeld in de Gemeentewet.

Betekent dit alles nu dat verbeteringen niet mogelijk zijn. In de politiek geldt altijd het drijvende motief: “als het beter kan, dan moet het anders”. Dit geldt ook voor de wijze waarop de gedecentraliseerde eenheidsstad Amsterdam functioneert en dat is ook de reden waarom de bestuurders tot hun voorstellen zijn gekomen. Met elkaar zijn we van mening dat het beter kan. De horizontale en de verticale coördinatie – de samenwerking tussen de stadsdelen onderling en de stadsdelen met de centrale stad – is verre van perfect. Het bestuursakkoord uit de voorgaande periode had vooral ten doel de ambities van de centrale stad op lokaal – stadsdeel – niveau te kunnen realiseren. Het was een bestuursakkoord dat nauwelijks leefde bij de stadsdelen. Het kreeg pas betekenis als
er geld mee was binnen te halen. Het voorgaande bestuursakkoord was verder te vrijblijvend. De bestuurlijke slagkracht in Amsterdam kan stellig sterker. De gekozen oplossing moet daaraan bijdragen. De voorgestelde oplossing is dan – zoals aangegeven – niet de beste en ook nog eens in strijd met de Gemeentewet.

Een oplossing kan gevonden worden in een richting met de volgende componenten:
• De raden van de centrale stad en de stadsdelen maken afspraken met elkaar over de thema’s, die stadsbreed aan de orde zijn. Hierbij kan worden aangesloten op de thema’s die in het voorgestelde bestuursakkoord reeds worden genoemd. Armoedebestrijding en aanpak van drugsproblematiek zijn thema’s die aan de lijst moeten worden toegevoegd.
• Vanuit de stadsdelen / centrale stad worden de problemen nader gedefinieerd (op welke wijze doen de problemen zich voor? Wat gebeurt er al aan? Welke prestaties wil het stadsdeel / de centrale stad leveren om het probleem op te lossen? Hoe wil het stadsdeel / de centrale stad dat bereiken? welke bijdragen kunnen andere stadsdelen en de centrale stad daarbij leveren? Welke kennis ontbeert het stadsdeel / de centrale stad om het probleem op te kunnen lossen? Welke kosten zijn voor de oplossingen nodig en hoe kan dat worden gefinancierd?)
• De afspraken die het stadsdeel, de betrokken stadsdelen, de centrale stad en andere overheden en instellingen met elkaar maken worden vastgelegd in kaderstellende convenants. Deze convenants worden uitgewerkt in bindende prestatiecontracten.
• Voor de ondersteuning van de besturen bij de uitwerking van het bestuursakkoord worden vanuit de ambtelijke organisaties expertisecentra samengesteld. Hiermee kan kennis en ervaring die aanwezig is binnen de ambtelijke organisaties voor de gehele stad beschikbaar komen.

De hierboven genoemde vier componenten kunnen de aanzet bieden voor een hechte samenwerking binnen de gedecentraliseerde eenheidsstad. Het is bij elkaar een viercomponentenlijm die de bestuurskracht van Amsterdam aanzienlijk zal kunnen versterken. Als we beter willen presteren voor de bewoners is alleen het beste goed genoeg.

Lourens Burgers