Notitie Scholingsbehoefte

Amsterdam, 11 juni 2002.

Van behoefte aan scholen naar scholingsbehoeften

De vrije schoolkeuze van ouders is een belangrijke pijler van ons onderwijsbestel. Die vrije keuze vraagt om beschikbaarheid en diversiteit in het scholenbestand. Ouders zien steeds vaker hun vrije keus verdrongen worden door wachtlijsten en postcodebeleid. Sommige scholen puilen uit hun gebouw, anderen hebben een tekort aan leerkrachten en weer anderen moeten worden opgeheven omdat er te weinig leerlingen zijn. In Het Plan van scholen basisonderwijs voor de periode 2003 – 2005 wordt beschreven op basis waarvan scholen in Amsterdam bestaansrecht hebben en welke aanvragen voor nieuw te stichten scholen aan de beleidsmatig gekozen criteria voldoen om gehonoreerd te worden.

De criteria bepalen of en wat er te kiezen valt.

Het plan van scholen basisonderwijs voor de periode 2003-2005 (hierna kortweg Het Plan) poogt inzicht te geven in de behoefte die er is. Aan de hand van indirecte meting (het vergelijken van de behoefte met de feitelijke bezetting in een vergelijkbare wijk) en directe meting (het enquêteren van ouders) is een voorspelling gedaan welke aanvragen voor het stichten van scholen moeten worden gehonoreerd.

De directe meting stamt uit 1999 en het vooronderzoek die tot de opzet van de meting heeft geleid, stamt van nog langer geleden.

De veelal verouderde aannames in Het plan is een reden om ons te herbezinnen op de aannames die aan Het Plan en de werkwijze voor toewijzing ten grondslag liggen. Daarbij komt dat het herformuleren van de criteria kansen biedt om tot meer maatwerk in het onderwijs te komen.

De richting van het onderwijs

Ouders wordt de keus voorgelegd welk type onderwijs zij wenselijk achten. Op basis daarvan (directe meting) en op basis van het feitelijk gebruik van het bestaande onderwijs (indirecte meting) wordt beoordeeld welke scholen voor stichting in aanmerking komen.

De keuze die wordt voorgehouden is de richting van het onderwijs.

Het plan verklaart de betekenis van het begrip richting als volgt:

“Met richting wordt bedoeld een godsdienstige of levensbeschouwelijke visie,

niet een onderwijskundige richting of een bepaalde pedagogische richting”.

Al eerder concludeerde prof. mr. dr. Dick Mentink dat het grondwettelijk begrip ‘richting’ historisch onjuist werd uitgelegd:

“de richting van bijzondere scholen was niet alleen van godsdienstige of levensbeschouwelijke aard, maar had een veel ruimer strekking. Uitgangspunt waren de opvoedkundige of pedagogische opvattingen van ouders. In zijn oratie ‘het bijzondere van het bijzonder onderwijs’ van november 1999 herhaalde hij deze uitleg opnieuw in verband met de discussie over de samenwerkingsscholen”.

Deze nieuwe interpretatie van het richtingbegrip is inmiddels breeduit geaccepteerd en kan grote gevolgen hebben voor de planning van scholen en de rol van de overheid daarbij. Zo zullen bijzondere scholen niet meer van een erkende ‘richting’ behoeven te zijn om voor overheidsbekostiging in aanmerking te komen. Bepalend is het leerlingenaantal.

Waar de brede uitleg van het woord richting niet tot uiting komt is in de opzet van de enquête.

Het plan schrijft letterlijk:

‘Bij een directe meting wordt uitgegaan van een hypothetische situatie waarin van alle richtingen een school aanwezig is, allemaal op gelijke afstand van huis en gelijke kwaliteit’.

Dit uitgangspunt van de enquête gecombineerd met de (verouderde) aanname dat het begrip ‘richting’ geen andere uitleg kent dan een levensbeschouwelijke, heeft mogelijk een grote invloed op de vraagstelling en dus de antwoorden.

Is er werkelijk sprake van een behoeftemeting, of wordt de ouders door een beperkte keus in een richting gedwongen?

Van behoefte aan scholen naar scholingsbehoeften

De vraagstelling in de enquête doet alsof alle scholen dezelfde kwaliteit bieden en alsof elk type leerling naadloos past op elk type school. Alsof geloofsrichting de enige keuze is die je als ouder zou kunnen maken. Het lijkt op ‘bij welke levensovertuiging voelt u zich het meeste thuis?’ en staat erg ver van ‘welke scholingsbehoefte heeft uw kind ?’.

Dat, zoals uit de metingen blijkt, steeds minder mensen behoefte lijken te hebben aan Katholiek of Protestants onderwijs, terwijl het Algemeen bijzonder onderwijs en het Islamitisch onderwijs groeit, is ook af te lezen aan de statistische gegevens van O+S. Je kunt het, gezien de bevolkingsontwikkeling en de veranderingen in de maatschappij, zelfs bijna op je vingers natellen.

Maar deze constatering geeft nadrukkelijk geen antwoord op veranderende scholingsbehoeften. Want het idee dat scholen kwalitatief niet verschillen, behalve in denominatie, en dat zij even goed in staat zouden zijn bij willekeurig welke leerling eruit te halen wat er in zit, is een illusie. Dat blijkt vooral bij de grote groep leerlingen met een taalachterstand. Wat is hun scholingsbehoefte en welke pedagogisch-didactische richting past daar het beste bij?

De vraag is of het openbaar bestuur de eigen verantwoordelijkheid voor onderwijskwaliteit en effect, zeker gezien het grote aantal leerlingen met een taalachterstand, niet serieuzer moet nemen. Uit talloze onderzoeken weten we bijvoorbeeld dat taalzwakke kinderen zich het beste ontwikkelen bij leerstofgericht onderwijs. Terwijl de trend in het onderwijs ertoe neigt vooral vernieuwend onderwijs te bieden dat niet leerstofgericht is maar leerling gericht.

Hoeveel ouders van taalzwakke, maar juist ook de sterkere leerlingen, zouden dolgraag de ‘Effectieve school’ bezoeken die leerstofgericht werkt? Uiteindelijk zijn de meeste ouders er toch vooral op gericht om dat onderwijs te kiezen dat hun kinderen maatschappelijke kansen biedt. De keuze die ouders maken moet vooral over die kansen gaan.

Vrijheid van inrichting van het onderwijs houdt ook in dat de school willekeurig welke methode mag kiezen en gebruiken, ook als uit onderzoek is gebleken dat de gekozen methode (veel) minder effectief is, of voor bepaalde groepen leerlingen minder geschikt is.

De ouder die kiest alleen op basis van levensovertuiging levert de eigen kinderen over aan die keuzevrijheid van scholen. ‘Het zal wel goed zijn’. Zodra scholen ook geprofileerd worden naar pedagogisch-didactische richting heeft de keuze veel meer met onderwijs te maken.

De toename aan belangstelling voor Algemeen bijzonder onderwijs naast het gelijk blijven van de behoefte aan openbaar onderwijs, moet misschien wel als kwaliteitssignaal gezien worden. Hier speelt geloofsrichting geen rol. Wat dan wel? Is men ontevreden over het openbare onderwijs? Of ligt ook hier een scholingsbehoefte die door de enquête niet gevonden wordt omdat pedagogisch-didactische richtingen buiten beschouwing zijn gelaten?

Absolute en relatieve behoefte

Bij de beoordeling van aanvragen blijkt een voorkeursbehandeling voor

bijzonder onderwijs.

Het plan schrijft letterlijk:

‘Een openbare school wordt in ieder geval in het plan opgenomen, indien binnen 10 km van de plaats van vestiging van de nieuwe school geen openbare school aanwezig is’.

Voorts geldt hier de handhavingsnorm. Een bijzondere school wordt opgenomen

zónder de 10km eis te stellen. Hier geldt alleen de handhavingsnorm.

Door het stellen van een afstandsnorm als aanvullende beperking voor het stichten van een openbare school is te voorspellen dat de stad op enig moment ‘verzadigd’ is. Nieuwe scholen zullen dan alleen nog bijzondere scholen zijn.

Wellicht bepaalt deze beoordelingswijze wel mede de groeiende belangstelling voor Algemeen bijzonder onderwijs en moet deze groei in feite gelezen worden als een absoluut tekort aan openbaar onderwijs. Een tekort dat het openbaar bestuur de burgers aandoet door de stichtingsnorm + de afstandsnorm te handhaven.

Naast de taak die het openbaar bestuur heeft om onderwijs te garanderen, waarbij de denominatie best afhankelijk gesteld kan zijn aan de behoefte van ouders, ligt er ook een taak om het onderwijs goed en passend te laten zijn.

Passend onderwijs dat alle leerlingen op gelijkwaardige wijze maatschappelijke kansen biedt. Dat betekent niet dat alle scholen precies hetzelfde onderwijs moeten bieden. Het maatwerk per doelgroep zit juist in de diversiteit van de onderwijsaanpak. De invulling van de taak van het openbaar bestuur is juist daarom niet klaar met het stichten van scholen die alleen maar op denominatie gekozen kunnen worden.

Het openbaar bestuur kan via de openbare scholen een directe invloed uitoefenen op de beschikbaarheid van passend onderwijs voor de verschillende scholingsbehoeften. Want hoewel een openbare school zonder specifieke geloofsrichting is, is het onderwijs er, dat is althans de bedoeling, niet richtingloos.

Het openbaar onderwijs in Amsterdam zou bovendien de eigen taak tav levensbeschouwing wat meer serieus kunnen nemen. Te vaak wordt er gedacht dat een openbare school zonder geloof is, maar dat is niet juist. Een openbare school is gevuld van alle geloven en dient daar respect voor te tonen.

Het WPO zegt hierover: artikel 46. Karakter openbaar onderwijs

1. Het openbaar onderwijs draagt bij aan de ontwikkeling van de leerlingen met aandacht voor de godsdienstige, levensbeschouwelijke en maatschappelijke waarden zoals die leven in de Nederlandse samenleving en met onderkenning van de betekenis van de verscheidenheid van die waarden.

2. Openbare scholen zijn toegankelijk voor alle kinderen zonder onderscheid van godsdienst of levensbeschouwing.

3. Openbaar onderwijs wordt gegeven met eerbiediging van ieders godsdienst of

levensbeschouwing.

In het vervolg zouden aanvragen voor het stichten van een bijzondere school vergezeld kunnen worden van een beschrijving van dat onderwijs dat men van plan is te gaan geven. Zo zal in een volgend plan ook met deze relatieve behoefte gerekend kunnen worden.

Natuurlijk kan het openbaar bestuur hier niet van bovenaf bepalen welke pedagogisch-didactische richting zaligmakend is. Een directe meting onder de ouders met de vraag in welk onderwijs zij het meest vertrouwen hebben, is daarom van belang.

De vraagstelling in de enquête zal daarom aangepast moeten worden en ouders zal, door duidelijke informatie helder moeten zijn dat zij ook werkelijk wat te kiezen hebben. De keuze voor een school is vooral de keuze voor de onderwijskansen van kinderen.

Opmerking: Het wetsvoorstel ter vervroeging van de leerplicht is al goedgekeurd door de 2e kamer. Die vervroeging kan bij sommige scholen een grote impact hebben. Dit vraagt op korte termijn om herberekening van het absolute aantal leerplaatsen dat nodig en beschikbaar is en herdefiniëring van de basisgeneratie die in de prognoses gebruikt is.

Ouderverklaring

Een aanvraag tot het stichten van een school kan van een bestaand bestuur komen. Maar ook ouders kunnen een aanvraag indienen als zij voldoende steun voor die aanvraag kunnen vinden. Dat kan door een ouderverklaring.

De ouderverklaring is bij het opstellen van het plan niet in overweging genomen. Uitgangspunt bij het opstellen van het plan is geweest dat de ouderverklaring te weinig inzicht geeft in het bestaansrecht van een school.

Het plan schrijft erover:

‘Ten overvloede wordt er op gewezen, dat het wettelijk niet mogelijk is een school te stichten op basis van zogenaamde ouderverklaringen. Deze in het verleden gehanteerde methode, welke slechts een momentopname betreft, levert in de praktijk niet de gewenste duidelijkheid op omtrent het bestaansrecht van een nieuwe school op langere termijn’.

In de landspolitiek heeft de ouderverklaring juist aan belang gewonnen om meer flexibel op de behoefte in te kunnen spelen.

De onderwijsraad zegt over de ouderverklaring:

‘Daarom is het voorstel in de beleidsnotitie om ouders de mogelijkheid te bieden om ongeacht hun geloofsovertuiging een school te stichten (door middel van ouderverklaringen) een betekenisvolle stap’.

uit: Samenvatting van het advies Over de beleidsnotitie (naar een flexibeler scholenbestand 1. Advies Onderwijsraad, d.d. 17 november 2000.

Uitleg publiceert erover:

flexibeler scholenbestand

De regels worden versoepeld voor basisscholen die van richting willen veranderen. Het kabinet is akkoord gegaan met een voorstel van staatssecretaris Adelmund. Ook kunnen ouders via ouderverklaringen een school voor basisonderwijs of voortgezet onderwijs van hun voorkeur stichten. Hierbij maakt het niet uit of het om een bestaande of om een nieuwe richting gaat. Het wetsvoorstel is nu voor advies aan de Raad van State gezonden.

uit Uitleg nummer 27. 21 november 2001

Is het in deze tijd bovendien niet van het grootste belang om juist ouders van niet

Nederlandse herkomst aan te spreken en ze een kans te bieden tot het stichten van een school die zich losmaakt van geloofsrichting maar toch contact houdt met de pedagogische waarden die men van huis uit gewend is?

Worden deze ouders niet gedwongen óf alles achter zich te laten en hun kinderen op een school in te schrijven waar wel kerstdagen en sinterklaas automatisch gevierd worden, maar waar andere feestdagen of rituelen niet bestaan, of te kiezen voor een school die de leer veel behoudender predikt dan men zelf in het gezin gewend is te verkondigen? Zouden zij niet het allerliefst een school hebben die hun kinderen de beste kansen biedt in deze maatschappij en die tegelijkertijd rekening houdt met traditionele feestelijkheden die ze van huis uit zo gewend zijn?

In het advies van de Onderwijsraad wordt bovendien over het ‘van kleur verschieten’ van scholen gesproken als uitvloeisel van de Ouderverklaring. Dat van kleur (geloofsrichting) verschieten of van onderwijsrichting veranderen is een belangrijk instrument om de behoefte aan scholen en de scholingsbehoeften te sturen.

Dat is misschien zelfs wel de enige mogelijkheid, gezien de prognoses uit het plan. Voorlopig lijkt het stichten van nieuwe basisscholen niet meer nodig, behalve in IJburg en wellicht een enkele in Amsterdam Noord.

De ouderverklaring levert een uitstekend instrument voor een flexibel scholenbestand dat wellicht in aantal niet zo zal verschillen de komende jaren, maar in aanbod en pedagogisch-didactische richting wel.

Het is hier van het grootse belang om ouders te informeren. Ouders zullen moeten weten welk type onderwijs naar de nieuwste inzichten het best bij hun kinderen past en uit welke pedagogisch/didactische richtingen zij kunnen kiezen.

Ik verzoek het College van Burgemeester en Wethouders:

1. Onderzoek te doen naar de criteria die gesteld zijn in Het plan voor basisscholen 2003-2005, zowel van de bestaande – als van de volgens het plan nieuw te stichten scholen.

• Wat is de pedagogisch/didactische richting van deze scholen?
• Dekken de bestaande scholen de relatieve scholingsbehoefte in de wijk?
• Zijn alle in Nederland beschikbare pedagogisch/didactische richtingen

beschikbaar in Amsterdam?

Het onderzoek moet leiden tot aanpassing van de pedagogisch/didactische

richting van bestaande scholen waar dat nodig blijkt. Mogelijk kan onderzocht worden of onderstaande punten de eventuele veranderingen bewerkstelligd kunnen worden:

• Direct via aansturing of splitsing van openbare scholen.
• Indirect via het honoreren van Ouderverklaringen tot wijziging.
• Indirect door het informeren van schoolbesturen over de resultaten van het onderzoek.

2. Onderzoek te doen onder ouders waar de volgende vragen aan bod moeten komen:

– Wat weten ouders over het onderwijs dat hun kind krijgt?

– Hebben zij vertrouwen in dat onderwijs?

– Welke pedagogisch/didactische richtingen zijn er bekend onder ouders.

– Wat vinden ouders het belangrijkste aan een school, de geloofsrichting of de kwaliteit van het onderwijs.

– In hoeverre is het ouders bekend dat scholen van kwaliteit en van pedagogische richting verschillen?

Het onderzoek moet leiden tot inventarisatie van de noodzakelijke informatieverstrekking aan ouders.

3. om herbezinning van de stichtingsnorm.

Verlaging van de stichtingsnorm, als ook het gelijk stellen van de positie van te stichten openbare scholen aan die van bijzondere scholen is van belang. De doelstelling van een plan voor scholen moet verschoven worden van een dekking die voldoet in aantal, naar een dekking die voldoet in passende pedagogisch/didactische kwaliteit.

4. om herbezinning van het gebruik en de uitleg van de term ‘richting’.

Hierbij moet Rekening gehouden worden met de brede uitleg van de term richting die niet alleen een levensbeschouwelijke uitleg kent, maar ook een pedagogische. De denominatie van scholen zou niet alleen op de levensbeschouwelijke richting moeten duiden, maar ook op de pedagogische. Het moet ouders in alles duidelijk zijn dat er meer te kiezen is dan levensbeschouwing alleen.

5. om uitwerking van de hernieuwde opzet naar de behoefte aan scholen, waarbij wordt uitgegaan van de brede uitleg van het begrip richting, de scholingsbehoefte in relatie tot pedagogisch/didactische richting en eventuele nieuwe stichtingsnorm.

6. om herbezinning van het gebruik van ouderverklaringen.

7. om hermeting van de absolute behoefte . Er moet gerekend worden met een grotere instroom van 4- jarigen in verband met de voorgenomen vervroeging van de leerplicht. Dit vraagt op korte termijn om herberekening van het absolute aantal leerplaatsen.

Het lid van de Gemeenteraad,

Karina Schaapman